区域发展的不平衡是中国基本国情的一部分，并成为制定宏观政策的基点。中国是一个幅员辽阔、人口众多、资源相对不足的发展中大国，中西部地区与东南沿海地区之间在资源禀赋、经济发展水平、产业吸纳能力等方面千差万别，这一差距一方面强化了各地区经济发展路径的差异，使得宏观政策的区域化效应越来越显著；另一方面则意味着，长期以来我们惯已实行的对各地区“一刀切”的宏观政策，在资源禀赋不同、发展水平各异的地区组织、实施，可能会产生不同甚至是适得其反的效果。以梯度化、差别化为起点探讨区域发展的政策体系，成为必然。
中西部地区经济转型任务艰巨
一是中西部地区整体经济实力依然较弱，与东部地区相比差距仍然较大
改革35年来，尤其是从上世纪90年代以来，党中央、国务院在鼓励东部地区率先发展的基础上，先后作出了实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起的重大战略决策，中西部地区持续发力，综合经济实力大幅提升，东部地区“一马当先”的发展格局逐渐被打破。2007年，中西部地区经济增速首次超过东部地区；2013年，东部、中部、西部和东北地区生产总值分别增长9.1%、9.7%、10.7%和8.4%。中西部地区增速连续6年快于东部地区，区域产业结构和区域开发格局进一步优化。2014年一季度，地区经济增速继续呈现中西部地区快于东部地区的态势，初步测算，中部地区生产总值的增速位居四大板块首位。
尽管近年来中西部地区的发展增速已超过东部地区，但中西部地区与东部地区之间的绝对差距依然在扩大。根据《2009—2010年度中国人类发展报告》，北京、上海等东部发达地区的人类发展水平已相当于葡萄牙、捷克等高人类发展指数的欧洲国家，而中西部部分地区的人类发展水平，却仅相当于纳米比亚和刚果等非洲国家，形成“一个中国、两种世界”的分化局面。
二是中西部地区调整经济结构任务艰巨，产业层次亟待提升
中西部地区多为资源输出型区域，产业结构比较单一、效益总体不高、发展稳定性较差、经济持续增长的基础比较脆弱，对经济发展方式由粗放型向集约型转变增加了难度。中西部地区在转型中，一旦把握不慎，不仅经济有可能出现波动，而且极易引发深层次的社会矛盾。
三是国土空间开发无序与产业建设布局不合理，加剧中西部地区开发与保护矛盾
我国资源分布的地理不均衡和经济布局、资源分布的不协调，加之改革开放以来制造业生产能力向沿海地区大力集中，国家不得不进行大跨度、大规模的能源与资源跨区域调动。尽管我国已逐渐告别高速增长，但城市化与工业化始终是推动中国经济增长的两大引擎。我国在主动进行的良性调整中，迎来中高速增长。这一时期的显著特征是：资源与环境约束日益明显，区域发展将遭遇前所未有的挑战：其一，因为当前我国的发展基数和标准比较高，要继续提高人民的生活质量，就需要有更多的资源消费来保障；其二，因为生产环节造成的环境压力很难得到化解，由生活环节造成的环境压力将随着消费水平的提高而不断加大，能源、淡水、矿产等战略性资源不足的矛盾将越来越突出，土地供应难以为继、环境承载能力难以为继、能源供应难以为继等矛盾，将使承担生态安全重任的中西部地区，面临更为严峻的生态安全挑战。
差别化政策营造中西部地区发展新优势
中西部地区开发面临的形势，要求对相关政策以创新性的思维进行调整。从我国东部沿海地区的发展经验看，充分发挥自身优势、因地制宜、因地施策是推进区域发展的主要动力。
未来中西部地区的发展应在发挥自身比较优势的基础上，进行制度创新。一方面需要通过市场机制，发挥各地区的比较优势，推动东部、中部、西部地区在广度与深度上实现资源优化配置。另一方面，也要发挥政府的作用，提供公共服务与公共产品，弥补市场失灵，维护法律秩序，体现社会公众利益以及为区域经济开发提供规划、指导和协调。
现阶段，国家首先需要从以往过于强调效率目标转向更多地强调公平目标，多“雪中送炭”，少“锦上添花”，多方面扶持、引导中西部不发达地区的发展，弥补市场效应的不足。其次，强化分类指导，立足于地域差异性，针对不同类型地区的实际情况，实行差别化的区域调控政策，扭转区域政策一方包治百病、全国“一刀切”的定式。
第一，改革财税体制，对中西部地区实行更优惠的财税政策。一是加大转移支付力度。继续加大对西部地区一般性转移支付和专项转移支付力度，增加均等化转移支付比重。对困难较大的西部“老、少、边、穷”地区，取消或减免地方财政对中央转移支付的配套比例。二是延长税收优惠政策年限，降低税收优惠政策门槛；在保持现有税收优惠政策的基础上，适当提高增值税、所得税地方分成比例。三是完善生态补偿政策。在城乡补偿的同时，建立横向转移支付制度，完善纵向转移支付办法，补偿中西部地区为保护生态环境而放弃工业发展的机会成本。四是适当加大主要使用西部资源的“西气东输”、“西电东送”等项目征收的资源税中对中西部地区资源输出省的返还比例。
第二，以差别化产业政策培育中西部地区自我发展能力。一是利用我国产业结构调整的重大契机，国家在产业配置和重大项目安排上，在综合考虑资源环境承载力、市场需求等基础上，优先向中西部重要城市和地区倾斜。比如在未来人口密集区的长江中游地区、黄河中下游地区、成渝地区等区域，选择若干发展条件较好的中心城市进行重点建设，将中西部国家中心城市建设成为国家某行业中心，形成符合产业发展规律、相互支持、相互协调的区域经济结构。二是重点扶持区域内环保产业的发展，对一些重大环保项目通过资金补助、贷款贴息等方式，引导企业和社会资本参与开发。对能源资源型产业，进行技术升级和环境友好技术改造的，给予产品价格优惠、固定资产进项税抵扣、绿色信贷、财政补贴等优惠，扶持、帮助西部地区企业进行技术改造和产业升级，加快推进产业结构调整。
第三，以建立差别化的投融资体系焕发金融“血管”活力。一是引导社会生产要素向有利于生态环境功能区规划实施的方向流动。二是进一步完善产业担保体系，统筹协调金融机构，把扶持生态产业作为信贷投放的重点，采取小额贴息贷款、专项贷款、统贷、转贷等方式，加大有效信贷投入。三是逐步建立市场化的污染物减排新机制，把西部地区的森林碳汇优势以及可再生能源优势转换为碳排放信用优势，使西部地区在国内碳排放市场交易中获取收益，扶持西部地区发展绿色经济。
第四，以差别化的干部绩效考核政策促进政府转型。改进传统的对干部绩效评估和政绩考核指标体系“一刀切”的做法，建立有差异、多元化的地方政绩考核指标。以优先保护生态为导向，弱化对经济增长、工业化等相关指标的评价，主要评价政府在基本公共服务、生态保护等方面的工作，实现其经济转型升级与生态环境建设的良性循环。
(责任编辑：DF145)
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