根据《深化财税体制改革总体方案》的规划，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。重点推进三个方面的改革，分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方间财政关系。
在预算改革、税制改革、政府和财物关系改革、公共财物管理改革、财政绩效管理改革这五大财税体制改革板块中，预算改革被认为是涉及面最广、影响最大的一环，甚至被一些学者视作突破口。
“如果预算改革得以实现，将对整个财税体制改革起到纲举目张的作用。”在接受中国经济时报记者采访时，中央财经大学财经研究院院长王雍君称。
除了《预算法》立法宗旨、预算的全面性和公开透明备受关注外，加强人大的预算职能、建立国库单一账户以及地方债务问题，都是《预算法》修订中学者和公众的争议焦点。
人大预算审议如何作为
从“政府管钱袋子”到“管好政府的钱袋子”，这不仅是立法宗旨和理念上的重大转变，还涉及到更为具体的谁来管、以什么方式管的问题。
多位专家表示，应当在预算中加强人大检查、批准、监督的职责，来达到规范政府收支行为的目的。
政府预算必须经过人大审批方能实施，否则预算审批就流于形式。然而多年来，我国预算就是在未经人大审批的情况下便开始执行。“造成这种情况的直接原因是，我国预算年度从1月1日开始，而人大会议3月份才举行。”上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪坦言。
据介绍，二审稿试图对审批之前的支出做出限制，但由于授权过宽，实际上无法对未审批就执行的现状在法律上具有效力。而三审稿直接将此条款删除，在法律上默认了审批前政府行政部门的无限支出权。
“彻底的解决方案是调整预算年度与预算审批时间，使之相衔接，但考虑到我国的实际情况，可采取过渡性解决办法，将审批前的支出授权限于基本支出、常规性项目支出以及与此相关的对下级政府的转移性支出。”蒋洪分析道，即新开始的项目、一次性的项目，在审批之前完全不能动。
关于预算调整的问题也考验着人大的权力。专家认为，三审稿的规定给了行政部门过大的自主调整权，只有收支总额、收支总差额以及部分类级科目支出金额的变更需要通过各级人大的批准。
蒋洪建议，应该在三审稿的基础上加上“各级预算科目之间的留用使得相关科目的支出金额变更幅度大于预算3%的”，也应属于预算调整。
“这个比例是多少，可以有争议，但科目之间的留用须做出界定，否则人大通过的预算可以在很大程度上被行政部门推倒重来。”蒋洪说。
人大代表审议财政预算报告，行使权力，首要的就是看懂这本满是数字的报告。但由于人大财经委只有一部分专职工作人员，其下设的预算工作委员会是一个只有十几人的工作班子，专业力量薄弱，从预算的编制、检查、讨论、批准、执行，到最后的绩效考评，这一系列的工作很难由现有的机构和人员完成，多位专家建议，成立人大预算委员会，作为专职、常设机构，从事预算监督管理工作。
对此，王雍君表示，随着预算审查越来越专业化，还需在预算委员会下设立医疗、教育、环境、国防等专业委员会，以防出现外行审内行的情况。
“要加强人大在预算管理方面的力量，提议有多种，还有一种要把审计署划归人大。”蒋洪虽然赞成这些提议，但在他看来，这种改革是否有效，取决于向谁负责。“增设机构向人大负责，人大向社会公众负责，在这个基础上，才能真正发挥作用，否则就会变成机构越来越庞大，实际作用却不明显。”
国库的经理与代理之争
预算法修订不仅涉及人大与政府的权力配置，更涉及不同政府部门间的权力制衡。这一点在国库管理问题上尤为突出。
现行《预算法》规定，中央国库业务由中国人民银行经理，而二审稿删掉了这一规定。关于国库“经理还是代理”的问题，三审稿依然延续了二审稿的回避态度，没有做出具体说明。
前央行副行长吴晓灵曾指出，人民银行经理还是代理国库，虽一字之差，本质却是权力制衡问题。后者否定人民银行监督权，使财政部门集预算编制、执行、监督于一身，不利于财政公开透明和防止内部腐败。
“就像公司财务中会计和出纳必须分开的原则一样，国家层面也如此，人民银行担任出纳的角色，财政部担任会计的角色，两者相互独立、相互监督、相互制约。”蒋洪认为。而若改为代理，银行就变成了服务机构，和财政的关系就变成和客户的关系，难以保证国库资金安全。
此外，财政专户也使得各方争议不下。
“纳税人的钱存放在行政部门擅自开设的商业银行的财政专户上，不可能进行有效监管，导致这是一种极不安全的行为，资金的分散导致其使用效率低。”王雍君说。在他看来，三审稿规定对财政专户加以限制(原则上禁止)，乃三审稿之亮点，但“缺陷在于没有明确提出确立国库单一账户”。
国库单一账户和事前的法定授权机制、事中和事后的报告与审计机制被王雍君称作三道财政防火墙，在法治国家是最基本的制度安排。实际上，国库改革的目标就是建立单一账户，即一级政府只有一个存款账户，由中央银行国库管理集中收支。
此外，为确保国库体制安全，王雍君建议做到两个直达，即纳税人缴纳的税款直达国库单一账户，不能滞留在商业银行的账户上；财政资金从国库单一账户直达供应商账户，不再进入各个预算单位的账户。
财政专户的存在，使得很多资金根本无法实现统一管理。虽然有所限制，但根据三审稿有关条款，仍可以按照国务院的规定设立财政专户。对此，有专家表示，即使财政专户还需作为过渡措施保留一段时间，设置权也必须上交至全国人大，不能只是国务院同意。
地方举债权依然受限
在财税体制改革的背景下，随着中央和地方财权、事权如何匹配的讨论愈来愈热烈，《预算法》如何规矩地方债务制度也引发公众关注。
王雍君告诉记者，三审稿在地方债问题上做了较为详细修改，一是赋予地方政府正式的举债权，即地方政府借债有了法律依据，虽然是受限制的举债权；二是对债务管理做了具体规定，如明确举债主体为经国务院批准的省、自治区、直辖市，规定了举债的方式、用途、偿债资金等，用途应当是公共预算中必需的部分建设投资，不得用于经常性支出。地方政府债务的规模由国务院报全国人大或其常委会批准，地方政府依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。
但在蒋洪看来，在地方债管理方面，三审稿与现行《预算法》相比没有实质性改变，现行规定是地方不允许发债，但国务院同意后可以发；三审稿修改为地方可以发债，但国务院不同意就不能发。
蒋洪说，“只是字面上的变动而已。”
(责任编辑：DF133)
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