从2011年12月至今，三次审议，一次公开征求意见，《预算法》的修法进程似乎有些徐缓。实际上，对始于1995年的现行《预算法》进行修订的呼声早已出现，并于2004年启动修法，其间两度成立起草小组，2006年和2010年两度成稿，却皆因种种原因搁浅。
一方面是相关利益方迟迟难以达成共识；另一方面是对管好政府“钱袋子”的呼声日益高涨，《预算法》修订的形势极为迫切。继今年4月全国人大常委会对《预算法》修正案草案进行了第三次审议，第四次审议有望于下月进行。
那么，这部素有“亚宪法”之称的重要法律，为何迟迟不至？最大的争议在哪里？如何修订才能最大可能地起到“规范政府收支行为”的作用？
由管理法到控权法
“与其他法律相比，《预算法》的特别之处在于，它是一部约束和引导政府财政权力运作的财务法案。”在接受中国经济时报记者采访时，中央财经大学财经研究院院长王雍君说，由《预算法》构建的法定预算程序，构成现代政府运作的核心，关乎全体人民核心利益、政府施政能力、公共治理能力和国家长治久安。
开宗明义，《预算法》三审稿将第一条关于立法宗旨的阐述修改为，“为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”
与二审稿“加强宏观调控，加强对预算的管理”的立法宗旨相比，许多专家对这一修改给予肯定。“三审稿的亮点是，把《预算法》定位为规范政府财政权力的法律，尽管没有表现为‘权力’一词，而是收支行为，但实际上其过程就是限制和引导政府财政权力，间接地表达了这个含义。”王雍君认为。
而上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪告诉中国经济时报记者，三审稿虽有进步，但在谁来规范、怎样规范上不够明确。“有两种思路，一种是自我规范，一种是通过权力的相互制约，通过制衡机制，通过宪法所规定的框架来达到这一目的。”
蒋洪还认为，在宗旨性条款中，不仅要明确规范谁，而且应该把规范方式的基本精神凸显出来，也就是把公民、人大和政府三者的关系，在预算过程中有一个概括性的条款。
因此，蒋洪建议将第一条修改为：“为了明确预算过程中公民的各项基本权利，加强各级人民代表大会对预算的审批和监督，建立全面、规范、透明、高效的预算制度，规范政府收支行为，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”
王雍君也指出，在限制行政裁量的具体条款方面，三审稿还有较大缺陷，使限制财政权力的立法宗旨难以落实。
在王雍君看来，行政部门的过度裁量充斥于预算准备、审查、执行、评估的全过程，与20年前的穷政府相比，富裕政府滥用财政权力的空间和机会大得多。
“预算的基本原则至少包括年度性、完整性、法定授权、受托责任、透明度、预见性和参与性。”王雍君说。
预算公开透明待细化
在预算的完整性方面，三审稿强调全口径预算，规定了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这四本预算的定义，并明确了后三本预算的编制原则。
但在蒋洪看来，“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”这一条款只涉及收入、支出，没涉及资产、负债，且定义不明确，不足以在法律上保证预算的完整性。“比如，政府性基金大约有500多项，向社会公布的只有几十项；又比如，体现在财政专户存储的收支尚不包含在预算范围内；经营性国有资产所产生的利润也只有一小部分纳入了预算。”
蒋洪认为，各级政府及其所属的所有行政事业单位以及经营型机构的全部收入、支出、资产、负债，只要属于公家的东西，不管放在哪个口袋里，应该全部拿出来并接受监督。
预算公开是《预算法》修法宗旨中非常重要的环节。三审稿删去了预算公开的具体办法由国务院决定的条款，规定了应该公开的内容，并对二审稿中的“及时公开”进行了时间上的明确，即政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，部门预算、决算及其报表，应当在批准或者批复后20日内公开。
蒋洪认为，三审稿虽有一定进步性，但没有对公开的明细化程度作出明确的法律规定，而部门预算由各部门分别公开的规定，不便于公众获得信息，也增加了公开的行政成本。
因此，他建议对这一条款作如下补充：“预算收入公开细化到目级科目，预算支出公开，按功能分类细化到项级科目，按经济分类细化到款级科目。项目支出按项目公开。资产负债按规范的会计科目公开。各级政府财政部门负责总预算、本级预算以及所属部门预算的公开。”
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