1月15日到16日，2015年全国证券期货监管工作会议在证监会机关召开。会议总结了过去一年的工作，研究安排今年的重点任务。
肖钢表示，证监会系统各级领导班子和干部职工要深入学习贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和中央经济工作会议精神以及《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，抓住机遇，迎接挑战，进一步提升资本市场服务实体经济的能力。
肖钢深入分析了持续推进监管转型的形势，提出了探索建立事中事后监管新机制的若干举措，并就从严要求从严管理干部、加大反腐倡廉力度等工作进行了部署。
中央纪委、中宣部、最高人民法院、发改委、公安部、财政部、商务部、人民银行、国资委、税务总局等有关部门以及新闻单位的代表，证监会机关各部门、系统各单位的负责人及副处级以上干部在现场及视频分会场参加会议。
上海自贸区经验，在广东、天津、福建新设自贸区，通过高水平的开放，倒逼深层次的改革，构建开放型经济新体制，势必加快实现资本项目可兑换，推动金融市场双向开放，便利境内外主体跨境投融资。这些都为资本市场发展提供了根本的不竭动力。
再次，创新宏观调控方式，积极的财政政策加力增效，稳健的货币政策更加注重松紧适度，搞好定向调控，适时适度预调微调。我国经济发展面临“三期叠加”的矛盾，处在爬坡过坎、攻坚克难的关键时期，在资源环境约束加大、传统比较优势弱化的情况下，靠拼投入、高消耗、过度依赖外需的方式难以为继。在债务率、杠杆率较高的情况下，靠短期刺激政策，往往治标不治本，还可能加重未来负担，势必要求激活直接融资，加快资本形成。这些都为资本市场发展提供了极大空间。
同时，我们也要看到，资本市场的稳定运行和健康发展也面临不少新情况、新挑战，主要是：经济下行压力加大，企业生产经营困难增多，中小企业融资难融资贵问题仍然突出；产能过剩、地方债务、影子银行、房地产等领域风险逐步显性化，对资本市场的影响不容忽视；融资融券规模快速增长，截至2014年底融资余额已超过1万亿元，交易杠杆率显著提高，少数证券公司短借长贷问题突出，面临较大的流动性风险隐患，个别信用交易客户高比例持有单一担保证券，信用风险凸显；股价结构分化严重，有些股票估值过高，2014年末市盈率超过100倍的达500余家；部分上市公司亏损加大，存在退市隐患；交易所、证券公司产品业务创新带来新的技术系统风险；一些中小投资者特别是10万元以下的投资者热衷跟风炒作，投资者保护工作更加艰巨繁重；资本市场违法违规案件易发多发，形势严峻；随着对外开放进一步深入，境外资金流入流出规模和频率不断增加，监测监控面临不少难题。
面对新机遇、新挑战，我们必须坚定信心，顺势而为，勇于担当，攻坚克难，坚持稳中求进的总基调，大力推进资本市场的市场化法治化，加快多层次市场体系建设，拓展市场广度和深度，完善市场约束机制、内生发展机制和创新机制，使之深深根植于实体经济的沃土，有效发挥资源配置功能、投融资功能、财富管理功能和风险管理功能，增强参与国际竞争的能力，让资本市场成为服务和引领中国经济新常态的重要无形之手，成为创业创新的广阔平台，成为实现中国梦的重要载体。
为此，要着力抓好以下八项工作：
事前审批和事中事后监管是监管体系的一个完整链条，都是监管机构履行法定职责的体现。一般地说，事前审批主要是市场准入和事先控制，目的是确保市场参与者具备应有的资格和能力，防范潜在风险。事中监管又称持续监管，主要是确保市场主体持续符合准入条件、依法合规经营，重点在于状态维持和过程控制，包括合规性监管和风险审慎性监管，具有预防性、合作性的特征。事后监管主要是稽查执法，打击违法违规行为，通过惩戒和制裁，包括行政处罚和行政强制，维护市场秩序，清除不合格的市场参与者，或在极端情况下进行风险处置。可见，事后监管的对抗性较强。事前审批、事中监管和事后监管三者既相互独立，又相互关联。事前审批的许可条件或没有事前审批的监管要求要靠事中监管来维护，事中监管及时矫正和制止不当行为，可以减轻事后监管的压力，有效防范和控制风险蔓延。事前准入、事中监管的效果最终要靠事后惩罚威慑来保障。无论事前审批，还是事中事后监管，都要于法有据、程序正当。
探索建立事中事后监管新机制，就是要从以事前审批为主，转变到以事中事后监管为主，这是转变政府职能、提升监管效能的必然要求。这个新机制，从监管重点上看，就是制定监管规则和开展监管执法，即“一手抓规则，一手抓执法”；从监管手段上看，主要包括现场检查、非现场监管、教育培训和稽查执法四个方面；从监管理念上讲，事中监管以风险导向为主，兼顾行为导向，事后监管以行为导向为主，兼顾风险导向；从监管主体上看，主要包括行政监管系统的会机关、派出机构和自律管理系统的交易所、行业协会、会管单位，共同构成一个有机整体。
与以事前审批为主的机制相比，事中事后监管新机制具有以下几个特点：
一是活力激发型监管。新机制下，要大幅精简行政审批备案事项，市场准入放宽，对市场主体微观活动的干预大幅减少，更多市场主体有机会参与公平竞争，自主创新活力可以充分发挥。监管权力和责任边界清晰，“法无授权不可为”，“法定职责必须为”。为此，我们要抓紧研究制定权力清单和责任清单。这是一项新的开创性工作，没有现成经验可循，要积极试点，逐步实施。2015年，证监会的权力清单重点是列明直接影响公民、法人和其他组织权利义务的行政审批权、日常监管权、调查处罚权、行政强制权、其他权力等五大类职权，政策法规制定、规划编制等管理职权不对行政相对人权利义务产生直接影响，暂不纳入权力清单。对照权力清单，相应制定责任清单。各交易所、行业协会也要比照办理。同时，按照“法无禁止即可为”的要求，在证券期货市场外商投资领域探索建立负面清单。
二是信息驱动型监管。新机制下，监管工作将依托大数据、云计算等信息技术，建立健全中央监管信息平台，对来自各方面的海量数据与信息，包括公司披露信息、交易结算信息、现场与非现场监管信息、媒体信息、投诉举报信息、诚信信息等进行汇总、加工、处理，并在分层、分级管理的基础上实现信息共享。要运用可靠的量化分析工具、数据比对系统和风险监测预警模型，实现从“人工判断型”监管向“技术导向型”监管转变，从而拓展监管时间空间，提高监管效能。
三是智力密集型监管。新机制下，产品业务创新层出不穷、日新月异。与此同时，受利益驱动，违法违规活动花样翻新，手段复杂多样。这些都给事中事后监管带来新的挑战和考验。因此，新机制对人的素质要求更高。监管执法人员必须不断改进知识结构，持续提高专业化水平和沟通协调能力，不断增强法治思维和依法办事能力，理解市场需求，把握市场心态，提高市场意识，遵循市场规律，积极摸索监管艺术。必须加快干部人事制度改革，为广大干部职工创造干事创业的平台，拓展他们职业生涯发展的空间。
四是成本节约型监管。新机制下，市场主体准入后的持续监管工作量大幅提升，发现和查处违法违规行为的数量与难度显著增加，需要持续规范的经费预算和科技设备装备投入，这些都将大幅提高监管执法的财务成本。因此，更需要有效地配置监管资源，提高监管效率，争取以较低的成本实现最佳的效果。过去以事前审批为主，基本上是“等客上门”，我们自身财务成本不高，但却给市场主体和社会带来巨大成本。可见，新机制将节约社会开支，减少寻租、设租。
归纳起来，事中事后监管新机制的基本要求与做法是，条线分工、逻辑集中、信息共享、精准发力、防范风险、促进发展。条线分工就是要针对上市公司、非上市公众公司、证券期货经营等中介机构、私募基金等不同监管条线的特点，从证券市场和期货市场的角度，建立差异化的事中事后监管体系。逻辑集中就是要由会机关相关监管部门牵头，担当好各自监管条线的总指挥、总协调角色，厘清涉及本条线的各派出机构、交易所、会管单位、行业协会的具体职责，划分各自边界，切实加强监管协同。信息共享就是要通过中央监管信息平台，把事前事中事后监管全过程的信息及时汇集，实现不同监管主体之间的信息交互与共享。精准发力就是要提高针对性和有效性，提高命中率，及时发现问题，解决问题。防范风险、促进发展就是要通过规范严格公正的事中事后监管，切实维护投资者特别是中小投资者的合法权益，维护公开、公平、公正的市场秩序，促进资本市场平稳健康发展。
探索建立事中事后监管新机制，难点在事中，重点在事中事后的衔接。结合当前监管转型实践，做好事中监管工作，要重点把握以下几个方面：
第一，提高现场检查针对性和有效性。现场检查是深入了解监管对象、揭示风险的最直接手段，也是及时发现和核实问题的主要途径。针对长期以来拉网式、运动式现场检查效率不高、深度不够等问题，要抓紧建立健全各监管条线的现场检查工作指引，以问题和风险为导向，确定现场检查的对象、频率和重点，灵活变换检查方式和手段，多维分析风险，交叉发现疑点。要充分发挥被检查对象风控与合规部门的职能作用，对自查自纠的问题，可依法不予追究；对检查出来的问题，严肃处理，强化内控机制作用。要规范现场检查工作流程，修改现场检查手册，统一工作底稿和处理标准。要善于从监管信息系统、市场主体日常信息披露、媒体报道、投诉举报中挖掘问题，有的放矢地开展现场检查，提高现场检查质量。会机关各部门在开展大型检查前，要做好事前沟通和培训，使派出机构一线检查人员更好地了解检查目的与重点。
2015年上半年，要按照国务院的统一部署，在证券期货业全面开展“两个加强、两个遏制”(加强内部管控、加强外部监管，遏制违规经营、遏制违法犯罪)专项检查。重点是证券基金期货经营机构、私募机构、证券投资咨询机构等市场主体、会计师事务所等中介机构和系统内相关经营性单位。目前，检查方案已经制定印发，包括自查、抽查和整改3个阶段，于2015年5月底前完成并将相关情况上报国务院。各有关部门和单位要认真抓好落实，力求这次专项检查达到预期目的。
第二，做好日常监管和稽查执法的衔接。抓紧出台日常监管与稽查执法协调工作规则，明确线索移送、稽查介入、信息反馈等各环节的程序和责任。日常监管部门的人员也是持证上岗的调查人员，要按照稽查执法程序、证据标准和认定条件开展检查工作，符合立案条件的必须及时立案，组织深入调查，根据调查结果如需处罚，直接移送处罚部门；发现线索但对是否立案把握不准的，必须及时移送稽查部门处理。必要时稽查部门可根据日常监管部门的需求，提前介入检查，以缩短立案前初步调查的环节和时间，减少重复取证。现在，全系统的资源配置越来越多地集中在事中监管部门和事后监管部门，比如，对上市公司监管有600人，对证券基金期货公司监管有780多人，稽查人员有770多人，这些人员如何统筹使用、形成合力，是迫切需要解决的大问题，要积极探索创新。要探索日常监管与稽查执法挂钩的考核机制，研究重大违法违规案件倒查问责机制。
第三，加强日常监管与审批备案、稽查执法的信息共享。在中央监管信息平台投入使用前，牵头各业务条线的会机关部门要负责整合条线内监管信息系统，归集日常监管的全过程信息，建立健全信息共享机制。明确业务条线内相关部门和单位的信息收集具体分工，努力做到“一类业务原则上只向一个单位或部门报送”，避免多头报送、重复报送。审批备案部门和稽查执法部门要及时把市场主体准入信息和案件查处情况，反馈给事中监管部门。
第四，用好用足行政监管措施。对于发现的问题，要坚决、及时采取行政监管措施予以纠正，防止风险蔓延和危害后果扩散。当前上市公司监管领域行政监管措施法律依据不足、种类不全、针对性有效性不够，机构监管领域行政监管措施使用频次少、种类失衡，公开、透明不够，适用标准不明确、不统一，为此，要系统梳理现行法律法规，根据监管实际合理设定行政监管措施；修订行政监管措施实施办法，提升效力层级；明确行政监管措施具体实施标准，减少自由裁量权，统一监管执法尺度；推动行政监管措施实施公开，提高监管执法透明度，力争2015年下半年开始实行；处理好行政监管措施与自律管理措施、行政处罚、刑事追责等不同性质措施的关系，形成监管合力。
第五，日常监管要突出重点。在上市公司监管领域，要健全以信息披露为中心的监管体系，完善分类监管，探索分行业监管。在非上市公众公司监管领域，由公众公司部牵头，派出机构以非现场监管为主，不开展例行现场检查，根据问题和违法违规线索开展现场检查，并依法采取监管措施或立案稽查，全国股转公司实施自律监管。在证券期货经营机构监管领域，要重点围绕资产管理业务、融资融券业务及其他创新业务加强审慎监管，并以落实投资者适当性制度、防范利益输送为重点加强行为监管。在私募基金领域，要坚持底线监管、适度监管、功能监管，重在行业自律，充分发挥自律管理作用。此外，要不断加强对会计师律师事务所、证券投资咨询机构、资信评级机构等其他证券服务机构的监管。
第六，优化监管体系职能分层。完善行政监管体系，合理配置会机关部门职责，有减、有保、有扩，与加强事中事后监管相适应；2015年内完成《派出机构监管工作职责》修订工作，厘清派出机构与会机关、交易所、会管单位、行业协会的职责边界；研究调整派出机构内设处室，解决内部条块分割、各自为战的问题。完善自律组织职能，厘清行业协会与交易所之间的自律监管分工，从会员的机构属性、业务属性和行为属性来界定对会员的自律监管职责；探索行政审批事项下放后交易所和行业协会的运行方式与途径，不搞“二机关”老一套。完善公共平台职能，充分发挥中央监管、市场监控、统计监测、信息服务等公共平台的作用，促进其向服务监管和服务市场并重转变。
注册制作为一种法定的、非典型的行政许可，是对核准制的进一步改革与完善，也是市场化程度较高的股票发行监管制度。归纳一些国家和地区实施注册制的实践，大致有四项基本特征：一是企业拥有发行股票筹集资本的天然权利，只要不违背国家利益和公众利益，企业能不能发行、何时发行、以什么价格发行，均应由企业和市场自主决定。二是实行以信息披露为中心的监管理念，要求企业必须向投资者披露充分和必要的投资决策信息，政府不对企业的资产质量和投资价值进行判断和“背书”，监管机构不对信息披露的真实性负责，但要对招股说明书的齐备性、一致性和可理解性负责。三是各市场参与主体归位尽责，发行人是信息披露第一责任人，中介机构承担对发行人信息披露的把关责任，投资者依据公开披露信息自行作出投资决策并自担投资风险。四是实行宽进严管，重在事中事后监管，严惩违法违规，保护投资者合法权益。
推进注册制改革的核心在于理顺市场与政府的关系。注册制的巧妙之处就在于既能较好地解决发行人与投资者信息不对称所引发的问题，又可以规范监管部门的职责边界，避免监管部门的过度干预，不再对发行人“背书”，也不过多关注企业以往业绩、未来发展前景，这些都交由投资者判断和选择，股票发行数量与价格由市场各方博弈，让市场发挥配置资源的决定性作用。同时，监管部门集中精力做好事中事后监管，维护市场秩序，保护投资者合法权益。
初步方案，股票发行注册制改革总的目标是，建立市场主导、责任到位、披露为本、预期明确、监管有力的股票发行上市制度。要坚持市场导向，放管结合。尊重市场规律，最大限度减少和简化行政审批，明确和稳定市场预期，强化市场内在约束，建立以市场机制为主导的新股发行制度安排。同时，加快监管转型，强化事中事后监管。要坚持法治导向，依法治市。健全资本市场法律体系，完善股票发行上市监管制度和投资者保护制度。要坚持披露为本，归位尽责。建立和完善以信息披露为中心的制度安排，强化发行人对信息披露的诚信义务和法律责任，发挥中介机构的核查把关作用，引导投资者提高风险识别能力和理性投资意识，促进发行人、中介机构、投资者等各市场主体归位尽责，卖者尽责，买者自负。证券交易所应进一步健全完善自律规则体系，切实履行自律职责，更好适应注册制改革的各项要求。
应当看到，推进注册制改革可能面临一些风险和问题，比如，可能影响投资者对股市扩容的心理预期，一些企业可能出现高价发行，一些公司质量不高和欺诈发行的风险加大等。因此，我们要坚持循序渐进、稳步实施的原则，立足国情，以现实问题为导向，在具体推进过程中，注重增强改革措施的系统性、针对性、协同性，既立足全局、着眼长远，又立足当前、稳步推进，妥善处理好资本市场改革、发展、稳定的关系。要坚持统筹协调，加强市场顶层设计，形成共促市场稳定健康发展的改革合力。要健全风险监测、预警和处置机制，加强风险识别、防范和处置能力，及时防范和化解市场风险。
贯彻以信息披露为中心的监管理念，必须有一整套科学管用的制度体系提供支撑和保障。我国资本市场建立20多年来，始终重视信息披露制度建设，目前已初步形成由证券法和上市公司信息披露管理办法等法律规章、内容与格式准则等规范性文件、自律规则共同构成的信息披露制度体系，在规范市场主体和中介机构行为、保护投资者知情权等方面发挥了积极作用。但随着多层次资本市场建设的不断推进，问题也逐渐凸显，比如，规则的整体架构和层次有待完善，不同层次规则之间内容交叉重复、未逐层细化；同一层次不同规则之间逻辑不尽一致；拟上市公司信息披露较为全面和具体，而上市后持续信息披露存在“短板”。再如，规则具有较为明显的监管需求导向，注重财务信息披露，对企业发展战略、业务模式、核心竞争力、风险因素等非财务信息披露关注不足，市场主体披露的信息未能真正满足投资者需求。又如，现行规则整体逻辑不强，带有“拼接式”痕迹，一定程度上造成上市公司披露信息零散化、片段化，未能完整、全面、前后连贯地反映公司经营面貌。因此，必须进一步健全多层次资本市场信息披露规则体系。
第一，以投资者需求为导向，重点处理好十个关系。
一是处理好信息披露统一性与投资者需求多样性的关系，努力满足不同群体差异化的需求。二是处理好信息披露数量与质量的关系，减少信息披露冗余，增强信息披露的简明性和可读性。三是处理好信息披露可比性与有用性的关系，制定和完善针对特定行业、特定领域的信息披露规则。四是处理好会计准则与披露规则的关系，根据会计准则，结合资本市场实际和投资者特点，对披露规则进行必要的适应性调整。五是处理好财务信息与非财务信息的关系，为投资者决策提供更加全面的信息，并探索非财务信息标准化，增强通用性与可比性。六是处理好市场主体信息与监管信息的关系，使信息披露真正满足市场主体的实际需求。七是处理好发行信息披露与持续信息披露的关系，增强多层次资本市场不同环节、不同层次信息披露的有效衔接。八是处理好强制性信息披露与自愿性信息披露的关系，鼓励市场主体遵循自愿原则为投资者决策提供有用信息。九是处理好定期报告与临时报告的关系，提高市场主体信息披露的逻辑一致性，增强一体化程度，避免不同维度的信息重复披露或相互矛盾。十是处理好信息披露制度体系稳定性与灵活性的关系，在保持相对稳定的同时，及时根据市场变化增加新行业、新业务的信息披露要求。
第二，在证券法、公司法等相关法律之下，按照三个层次，优化信息披露规则体系的总体框架。
第一个层次是部门规章，包括资本市场信息披露管理办法和资本市场信息披露规则体系建设及监管办法，构建覆盖多维度、多产品、多市场层次的信息披露基本原则和要求。第二个层次是规范性文件，对现有规则进行充分整合，分别形成不同市场层次、不同市场环节的具体信息披露规则。第三个层次是自律规则，沪深证券交易所、全国股转公司、行业协会等要根据我会制定的部门规章和规范性文件，完善相应的信息披露自律规则。
第三，明确信息披露规则体系制定与实施的职责分工。
证监会信息披露领导小组要抓紧研究制定分工方案，明确相关单位和部门在制定完善部门规章、规范性文件和自律规则方面的具体任务，尽快启动这项工作，力争2015年内基本完成。同时，要加强统筹协调，确保不同规则之间协调匹配，避免内容交叉重叠、要求畸重畸轻。信息披露日常监管工作按照不同业务条线归口管理，主要以信息披露义务人为标准划分边界。
随着投资者保护工作的不断深入，也陆续反映出一些问题，如部分制度的配套细则有待健全，相关要求尚未落地；投资者保护与日常监管衔接不够，存在脱节现象；纠纷解决与赔偿救济刚刚起步，离投资者要求还有差距；投资者保护统筹不足，资源利用不够合理。
2015年，要在继续落实国办《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》上下功夫，扎实做好以下工作：
一是抓好制度建设。尽快发布投资者适当性、优化回报、保障行权等专项文件，做好投资者保护有效性评估，将投保要求全面嵌入各项业务制度设计中，实现投资者保护工作与各项监管业务的无缝对接。建立健全股票发行注册制改革全过程的投资者保护机制。在多层次市场建设和市场经营机构创新发展中，有效落实投资者适当性管理和投资者教育，做好投资者尤其是中小投资者风险揭示工作。研究出台持股行权试点管理办法。
二是抓好投诉处理。把投诉处理结果作为投保工作的一个切入口，渗透到监管工作的各方面、各环节。出台投资者投诉处理办法，强化市场经营主体责任，奖惩分明，对落实好的，支持其发展，对执行不到位的主体要追责。建立投诉备案管理制度，形成投诉“大数据”，服务监管，服务投资者。继续完善投诉处理协作机制，优化内部流程，提高投资者满意度。
三是抓好纠纷解决。发布纠纷调解规则，引导调解机构规范发展。推动投资者服务中心加快建立全国性调解组织，鼓励派出机构指导辖区行业自律组织设立调解中心，扩大调解覆盖面，把调解工作做出进展、做出水平，增强实力。推进行政和解试点工作，充分发挥和解金及时赔偿投资者的保护功能。完善上市公司投资者利益补偿机制以及相关工作标准和流程，推动有关责任主体先行赔付工作进一步制度化、规范化和常态化。
四是抓好督促评价。督促评价是投资者保护工作的重要抓手。要对证券期货市场投资者保护状况进行评估评价，督促有关单位、部门和市场经营主体开展相关工作。建立投资者权益保障检查制度。开展投资者调查和权益监测，形成多元化的投资者权益受损预警机制。
五是抓好典型案例。借助典型案例开展投资者保护工作，是各个国家和地区普遍使用的有效方法。要抓好投资者保护的典型案例，及时分析总结，以小见大，从案例中梳理法律、制度、文化、监管、教育等各个层面的薄弱环节。通过抓典型案例，树立投资者保护的标杆，发挥示范作用，形成市场影响力。
六是抓好统筹协调。投资者保护工作是一项系统工程，具有长期性和艰巨性，涉及系统各单位和各部门、市场经营主体、地方政府、相关部委等。投保局作为我会的投资者保护专门职能部门，要代表证监会牵头抓总，统筹协调系统资源。依托投保基金公司和投资者服务中心，充分发挥“一体两翼”作用，组织系统开展投保工作。各单位、各部门既要发挥优势、各有侧重，又要积极配合，共同做好投资者保护工作。
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