最近，美国总统拜登的“五月外交”行程相当紧凑，先是与东盟国家领导人举行特别峰会，随后高调访问东亚，宣布正式启动“印太经济框架”（IPEF）。从东盟八国领导人齐聚华盛顿，到IPEF创始成员国中东盟国家占据七席，美国与东盟的关系似乎重回巅峰，正如拜登高调宣称“正在开启美国和东盟关系的新时代”。事实果真如此吗？细细看来，美国与东盟关系其实存在诸多不足，想要顺利走进理想中的“新时代”绝非易事。
第一，诚意不足。虽然拜登极力想借此次亚洲之行强调其“印太战略重心不变”，展现对印太国家“坚定的战略承诺”，但美国对于东盟的整体重视程度仍不足。2021年第9次美国-东盟峰会召开之前，美国总统已连续四年缺席该项会议。美国虽高调纪念今年与东盟建立伙伴关系45周年，但在美国-东盟峰会议程中并未安排拜登与任何东盟国家领导人的双边会见。作为峰会屈指可数的几个成果之一，美国宣布投入1.5亿美元用于东盟国家基础设施、安全、防疫等领域，对于人口总量接近7亿的东盟十国而言，似乎有点杯水车薪，且其中最大一笔6000万美元还主要由美国海岸警卫队负责支配。这种种表现，恰恰是东盟在美国心中地位的真实注解。
东盟自建立以来就一直强调其“中心地位”，希望在区域合作当中发挥枢纽作用，而不是充当大国的附庸。美国在今年2月份发布的“印太战略”报告中仅用寥寥数语象征性赞同东盟中心地位，只字未提“东盟印太展望”，而将重点放在推动美日印澳“四方安全对话”（QUAD）上，欲将其打造成印太地区的“首要集团”，这让东盟国家在拜登的“印太战略”中像是个无足轻重的配角。美国是不是不真正尊重东盟，明眼人看得一清二楚。
第二，实效不足。虽然美国此番高调宣称IPEF有美日韩等13个初始成员，GDP占全球的40%，但其明确表示不会给其他国家市场准入优惠或关税减免。对于东盟国家而言，IPEF能否降低美进口关税和市场准入门槛才是最关键的，而美国并不在意东盟能得到多少实际利益，东盟国家对美国的这点小算盘是心知肚明。在IPEF启动仪式上，越南总理范明政表示，在讨论IPEF过程中有必要着眼于一个为人民带来切实利益的合作框架。印尼贸易部长卢夫提更是直言不讳，强调IPEF必须坚持四个原则，即必须产生实质和互利合作、必须对本地区所有国家展现包容开放而不是一个遏制其他国家的工具、不应为本地区国家制造新的发展挑战、鼓励IPEF与其他地区合作框架间的协调。
不少东盟国家认为，IPEF附带着美国的诸多要求，但能提供的优惠措施却很少，向来口惠而实不至的美国，这次连“口惠”都给省了。相比之下，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等已生效的区域贸易协定却能给东盟国家带来更多实在的好处。新加坡总理李显龙承认现阶段IPEF不是一项自贸协定，根本无法取代CPTPP。今年初刚刚生效的RCEP效果更是立竿见影，中国与东盟今年前四个月的贸易额达1.84万亿元人民币，同比增长7.2%。这些“真金白银”和共同繁荣的红利，才是看得见摸得着的诚意。
第三，信誉不足。众所周知，美国的国际信誉度近年来不断下滑。美国曾向阿富汗许诺“和平、民主和繁荣”，最后却“甩包袱式”撤军，留下一个千疮百孔的烂摊子。美国力推的TPP（跨太平洋伙伴关系协定）概念最早源于2002年，2009年美国正式加入谈判，直到2015年才达成协议，而特朗普2017年1月上任第一天宣布退出TPP，其他TPP成员国无不看得目瞪口呆。根据联合国今年5月份公布的最新数据，美国目前拖欠联合国24亿美元会费，是最大的“老赖”。对于美国能否履行承诺，东盟国家心里恐怕都有一个大大的问号。
此外，美国对东盟国家的外交政策缺乏连续性。从小布什的忽视到奥巴马的热捧，从特朗普式冷漠到如今拜登的反弹，这样忽上忽下、忽冷忽热、忽左忽右，增加了东盟国家的担忧与不安。美国国内普遍预期IPEF最终敲定协议的最后期限是2023 年11 月美国主办的亚太经合组织 (APEC) 领导人会议，这个时间距离下届美国总统大选还有约1年，考虑到目前拜登不断下挫的民意支持率，IPEF能否挺过下届大选还未可知。美国《外交学者》杂志一针见血地指出，与东南亚保持频繁接触是中国外交政策的默认选项，而美国对该地区的承诺却经常发生变化。
第四，共鸣不足。东盟国家大多是发展中国家，高度重视经贸投资和社会民生发展，特别是当前形势下实现疫后复苏的需求更为迫切。而美国在东南亚的主要关切则是地缘政治需求，希望利用东盟遏制中国在东南亚地区不断增长的影响力，二者从发展相互关系出发点上就是南辕北辙。
尽管美国一再表示尊重东盟的中心地位，但其主导的“三边安全伙伴关系”（AUKUS）、“四方安全对话”（QUAD）、“五眼联盟”等机制极具封闭性、对抗性、排他性，与东盟历来强调的开放包容、互利共赢、协商一致等合作理念背道而驰，实质上削弱了东盟在区域架构中的中心地位。东盟国家普遍重视和平安宁，对美国的图谋始终保持警惕，不愿成为大国对抗牺牲品。此次美国-东盟峰会期间，多个东盟国家领导人公开表示不愿选边站队。
正如王毅国务委员兼外长所说，亚太地区不是大国博弈的棋盘，东盟国家不是地缘争夺的棋子。不真心诚意为亚太地区的和平稳定与发展繁荣做贡献，却想将让美国-东盟关系走进“新时代”，美国的愿望最终只能是一场空。
（作者：国际问题学者 龚蓉）
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