2022年5月18日，芬兰和瑞典两国同时向北约递交了加入北约的申请书。芬、瑞两国处于战略要地，本身也具有不俗的军事和经济实力，如果两国加入北约，将使俄罗斯面临更大的战略压力。芬兰自第二次世界大战结束以来一直奉行中立政策,瑞典更是有着200多年的军事不结盟历史，两者安全政策的历史性转变对欧洲安全局势带来的影响不可低估。
图源 网络
★ 本文作者：
科林·沃尔（Colin Wall），美国战略与国际研究中心（Center for Strategic andInternational Studies，CSIS）资深政策分析师。
肖恩·莫纳亨（Sean Monaghan），美国战略与国际研究中心客座研究员。
皮埃尔·莫尔科斯（Pierre Morcos），美国战略与国际研究中心客座研究员。
★ 本文译者：曾辉，华南理工大学公共政策研究院研究助理。
为什么芬兰和瑞典
在过去没有加入北约？
芬、瑞两国在历史上曾与俄罗斯发生过战争，直到今天仍将俄罗斯视为最大的安全威胁，但一直与北约和俄罗斯保持着等距的友好关系。一方面，芬、瑞两国积极发展与北约的关系，例如加入北欧防务合作组织及英国远征军联合部队；与北约签署《和平伙伴关系计划》；参与北约在巴尔干地区、阿富汗和伊拉克的军事行动。2022年2月以来，芬、瑞两国加强了与北约的情报合作，参加了北约国防部长级会议、北约峰会以及北约东翼演习。
另一方面，芬、瑞两国与俄罗斯保持对话。芬兰对此尤为积极，因为其东部约有1300公里的边境线与俄罗斯接壤。瑞典虽然不与俄罗斯接壤，但却拥有波罗的海中最大的岛屿—哥特兰岛，如图1所示。该岛是波罗的海航线的交汇处，连接着芬兰湾、波的尼亚湾和波罗的海中部。2015年，俄军飞机在军事演习期间曾多次接近哥特兰岛；俄乌冲突期间，携带核武器的俄军飞机曾飞越该岛闯入瑞典领空。如果哥特兰岛落入俄罗斯之手，波罗的海国家将无法得到北约的援助。
图1 哥特兰岛的位置
是什么原因促使
芬兰和瑞典改变一贯立场？
2022年2月以来，“入约”已成为两国社会的主流意识。最新民调显示，在芬兰，62%的受访者支持“入约”，与2017年21%的支持率相比上升了42%。在政府层面，半数以上的芬兰议员持支持立场。持反对立场的芬兰中间党和芬兰社会民主党也发生了动摇，据悉，目前只有芬兰左翼联盟仍持明确反对立场。
2022年4月13日，芬兰政府向议会提交了一份关于安全环境变化的报告。该报告指出，欧洲现在面临的安全形势比美苏冷战结束以来的任何时候都更严峻，如果芬兰“入约”，芬兰将处于北约第5条共同防御条款的保护之下，让其得到最可靠的安全保障。
从过去十年的民意调查显示，瑞典比芬兰更倾向于“入约”。在瑞典，支持“入约”的受访者的比例长期保持在31~37%之间。最新民意调查显示，支持率上升至59%。在政府层面，中间偏右的政党持支持立场，极右翼的瑞典民主党仍举棋不定，执政党瑞典社会民主党对“入约”历来持反对立场。而随着2022年瑞典大选的来临，社会民主党迅速对“入约”进行了内部投票表决，并获得了通过。
如果一切按计划进行，芬、瑞两国正式提交“入约”申请后，将在未来两周内获得“北约观察员”身份。拥有该身份的国家可以出席所有的北约会议，这意味着芬、瑞两国将参加2022年6月在西班牙马德里举行的北约峰会。该峰会将公布北约未来10年的战略方针，对北约十分重要。
“入约”必须满足什么条件？
北约实行“门户开放”政策，即向所有愿意和有能力加入北约的欧洲国家提供会员资格。《北大西洋公约》第10条规定，北约成员国必须尊重《北大西洋公约》的价值观，并符合北约1995年9月东扩问题报告中所提出的政治、经济和军事标准。例如，拥有以市场经济为基础、运转正常的民主政治制度、公平对待少数民族、致力于通过和平手段解决冲突等。此外，北约成员国还必须无条件地支持北约的一切行动。
“入约”有如下步骤：首先，申请国向北约提交“入约”意向书，然后，在得到北约批准的情况下，申请国参加两场在比利时布鲁塞尔北约总部举办的评审会议。会上，申请国向北约各成员国证明自身有能力履行《北大西洋公约》所规定的义务与承诺，并得到北约各成员国的一致同意。如果有成员国提出异议，北约将根据申请国的具体情况为其定制一个《成员国行动计划》（北约与非北约国家之间的合作计划，以帮助有意向的国家“入约”）。签署该计划的国家未来仍有“入约”的机会。例如，黑山于2008年6月起与北约签署了《成员国行动计划》，于2017年6月5日正式“入约”。
如果申请国通过了评审会议而成为候选国，北约将为其起草《入约议定书》，由各成员国常驻北约代表和候选国代表共同签署。随后，北约成员国将根据各自的法律程序对议定书进行审批。完成这一步后，候选国将在4~12个月内成为北约正式成员国。
值得注意的是，“入约”申请并无时间限制，主要取决于申请国能否满足北约的标准，以及北约成员国是否同意申请国“入约”。变数最大的是北约成员国对《入约议定书》的审批，在历史上，某些北约成员国为了向候选国谋取政治利益而故意拖延或拒绝对议定书的审批。到目前为止，只有土耳其和克罗地亚明确反对芬、瑞两国“入约”。
芬兰和瑞典“入约”
对北约有什么利好？
虽然芬、瑞两国不是北约成员国，但却一直被视为西方阵营的一部分，多次与北约进行密切磋商和联合军演。在2014年北约峰会上，芬、瑞两国同时获得了北约“增强伙伴国”地位。从军事作战角度来看，芬、瑞两国已基本上融入了北约，并且与北约成员国在军事上有相当大的互操作性。这意味着芬、瑞两国“入约”后，可以迅速与其他北约成员国形成协同作战能力。
芬、瑞两国拥有高度完备的现代化武装力量，前者为陆上强国，而后者则为海上强国，且均为实行全民皆兵体制的国家，其战争动员能力位列欧洲榜首。目前，芬兰已达到北约倡导的国防开支占国内生产总值2%的标准。2022年4月，芬兰政府进一步授权一次性增加20亿美元的国防预算，比其通常的年度国防预算上升了约70%。瑞典也在商讨未来几年增加国防预算的有关事宜，表示会尽快达到标准。
北约在冷战后持续发展的根本目的是应对来自俄罗斯的威胁，因此其军事部署和演习也主要集中在欧洲东部。相比之下，北约在欧洲北部的防御力量较为薄弱。此外，北欧国家之间的安全合作水平较低。芬、瑞两国的加入，有利于增强北约的整体防御力量，进而深化北约与北欧地区的安全合作，填补北约在北欧地区的防御缺口，更重要的是，让北约获得更强大的对俄威慑力。对此，俄罗斯将不得不加强俄芬边境的军事部署，这样一来便能够进一步牵制俄军兵力。
芬兰和瑞典“入约”
会面临什么问题？
实际上，芬、瑞两国“入约”面临的最大问题并不是北约内部的异议，而是俄罗斯对芬、瑞两国“入约”的反应。2022年2月以来，俄罗斯派出飞机入侵芬、瑞两国的领空。芬、瑞两国宣布“入约”不久后，便迅速遭到了俄罗斯的口头威胁。芬兰政府在最近的政府工作报告中指出，“入约”可能会招致俄罗斯对芬兰的军事入侵。
俄罗斯是否会对芬、瑞两国采取军事行动，取决于俄罗斯的意图和实力。俄罗斯经济因西方的集体制裁而受到了重创，因此发动战争会导致俄罗斯遭受西方更严厉的制裁、在国际上的进一步孤立和更严重的军事损失，但仍不能排除俄罗斯铤而走险的可能性。除了军事入侵之外，俄罗斯与芬、瑞两国发生战争的其他后果尚不可知。一些学者和媒体分析认为，俄罗斯可能会在芬、瑞两国“入约”后，在位于欧洲西部波罗的海沿岸的“飞地”加里宁格勒州部署核武器，如图2所示。
图2 加里宁格勒州的位置
俄罗斯的军事实力依然不可小视，尤其是要警惕俄罗斯在加里宁格勒州和科拉半岛部署的导弹，如图3所示。
图3 科拉半岛的位置
为了消除芬、瑞两国的担忧，北约已表示在“入约”申请期间为两国提供安全保障，目前正在研究具体方案，英国远征军联合部队很可能会参与这项任务。此外，芬、瑞两国作为欧盟成员，在原则上也受到《欧洲联盟条约》第42（7）条中所规定的欧盟互助条款的保护。
即便如此，北约仍需评估芬、瑞两国“入约”的利弊，如果弊大于利，北约此时仍可以拒绝其“入约”申请。也许我们能够从即将举行的北约峰会中了解北约各成员国对芬、瑞两国“入约”的进一步态度。
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