【导读】腐败潜伏期官员是指已有腐败犯罪行为但还没有被查处的官员。对腐败现象的众多案例研究发现，不少腐败潜伏期的官员虽已戴罪在身，但仍不影响其“带病提拔”，除一部分确实因腐败行为隐匿导致组织失察之外，不少潜伏期官员是在有关方面知情的情况下得到提拔晋升。本文通过对干部任用权的权力结构和权力过程进行探讨，以裂变式腐败揭示地方政府干部任用权失控的成因。
作者认为，干部任用权呈现单向、集中的结构特征，权力过程各环节独立性弱，容易出现制度空转现象。由于这些不足，官员利用职权在非制度化运作的过程中产生裂变式腐败，形成团体依附系统，导致官员晋升出现“劣币驱逐良币”现象。
作者指出，干部任用裂变式腐败系统内存在三种逻辑：基于政绩考核压力下的效率优先型；以鼓动忠诚为主的政治控制型；基于谋利型交易的权力寻租型。三种类型的裂变式腐败在现实中呈现相互交融的情形。
作者强调，干部是公共政策的执行主体，干部的素质和能力是国家治理能力和治理水平的重要指标。必须在干部任用领域构建决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力运行体系，保障权力高效率运转的同时防止权力滥用。
本文原载《社会科学战线》2022年第4期，原题为《腐败潜伏期官员何以得到晋升：基于干部任用权的分析》。仅代表作者观点，供读者参考。
腐败潜伏期官员何以得到晋升：
基于干部任用权的分析
▍问题的提出
选拔任用符合国家发展战略的优秀干部是实现国家治理现代化的关键所在，为此，中央制定了一系列导向明确、程序规范的干部任用制度。然而，基于对2013—2019年因腐败被追究的142名中管干部的案情分析，我们发现了与制度设计目标相悖的另一种景象，即被追究的干部的首次腐败年龄平均为44岁，平均戴罪从政的腐败潜伏期约为13年。部分官员在职务升迁的过程中伴随着各式各样的腐败行为，腐败时间最长的竟达24年之久。除了一部分官员有效隐匿腐败事实导致组织失察外，还有一些腐败潜伏期官员在上级知情的情况仍然得到提拔晋升。作为戴罪之身的干部是如何通过层层考察不断获得提拔的，其背后的深层次逻辑及运行模式是什么？
一种解释认为，社会关系会对干部晋升产生影响，弱化了原本的干部晋升选拔指标。有学者研究指出，在中国依附权威、以忠诚交换保护是获取安全感的最佳方式，因此政治官员需要同追随者结成强烈的依附关系，前者需要后者充实派系力量，后者需要凭借前者的力量保护自身权力。因此，政治标准容易从对党的忠诚演变为对上级领导的个人忠诚，从而鼓励政治庇护关系的滋生，使政治庇护关系影响领导的人选和任命。职位资源的稀缺性，以及关系等非正式制度的运作，在一定程度上形塑了官员的行为，引发了政府外部社会个体对官员职位的追求和政府系统内部的谋位型腐败。
另一种解释认为民主推荐机制、监督机制等程序的可操作性导致了干部任用领域的腐败。在民主推荐阶段，存在简单以票取人和拉票等不正之风。在考察阶段，政绩上级认定对领导干部任用中群众公认原则存在一定程度的消解，而扩大自下而上参与也受到法规、非正式做法和党政干部频繁轮换等漏洞的阻碍。在事后监督机制上，存在问责主体单一化、问责过程和结果不够透明、集体领导体制下责任认定困难等问题。尽管增加了自下而上的监督，但干部人事制度改革并未从根本上重塑干部激励机制，即取决于上级权威的干部任用权和下级监督之间的矛盾并未解决。
尽管有学者关注到，在行政权下放的过程中，横向问责机制缺乏削弱了上级机关对干部的监督，导致地方主要领导的政治垄断，中央实际上在干部招募、晋升和监督等关键问题上失去了控制权。但却忽视了地方政府干部任用权失控的过程以及地方干部任用领域系统性腐败的形成逻辑。现实中不排除官员腐败行为隐藏较深、腐败问题没有被发现而导致的“边腐边升”现象，但也存在一些官员腐败现象已被领导或组织察觉但仍然被提拔重用的现象。本文重点分析干部任用权权力结构和权力过程，挖掘干部任用权在自上而下的发包过程中地方政府的权力边界，探讨非制度化运作下干部任用领域的团体依附，以裂变式腐败揭示地方政府干部任用权失控的成因。同时，依托案例素材分析干部任用裂变式腐败系统的类型及生成逻辑，对腐败潜伏期官员晋升这一消极现象进行理论解释。
▍干部任用权的双重维度：一个“结构-过程”视角
从权力结构—权力过程解释权力现象是一个全面而有效的分析框架,从这两个维度对干部任用权进行深入剖析也具有重要意义。权力结构是权力主体之间静态的、稳定的关系；权力过程是权力主体之间动态的、运行中的联系。干部任用权的权力结构与权力过程嵌入在特定的政治、经济、文化等情境中，是干部任用权的根本所在。干部任用权的规定要通过建构特定的权力结构与权力过程来实现，腐败潜伏期官员不断得到提拔晋升，必定是干部任用权规定的结构或过程遭到破坏或本身存在不合理之处，被不法分子利用产生的消极后果。
1. 结构维度的干部任用权：复合集权与层级管理
权力结构是权力的制度化配置，中国政治制度下的“党管干部”决定了干部任用权是一种集权型权力结构，是一个党委（党组）提名权、部门推荐权、部分干部群体建议权、人大选举权、纪检监察机关监督权等权力的复合体。在这些权力要素中，党委（党组）是决策主体，承担由谁推荐干部、确定考察对象、酝酿人选、讨论决定干部人选、监督检查干部任用情况等职责；组织（人事）部门是执行主体，承担分析研判干部、推荐人选建议、执行干部考察过程、受理有关干部选拔任用工作的举报和申诉等职责；党委（党组）及其组织（人事）部门、纪检监察机关、巡视机构是组织监督主体，承担监督检查责任，下级机关和党员、干部、群众等构成群众监督主体。人民代表大会或者人大常委会、政府、政协、人民法院、人民检察院等承担依法推荐、提名和民主协商等职责，其中人民代表大会或者人大常委会与党委形成分工制约关系，例如选任制官员由党委向人民代表大会推荐，由人民代表大会选举、决定任命，而党委推荐的候选人可能在人大选举中落选。党委（党组）及其组织（人事）部门成为权力聚集的核心，承担决策执行、监督制约的双重责任。
干部选拔任用的纵向权力结构呈现层级化特征，主要权力来源于上级，这与现行干部管理“下管一级”的原则有关。按照纵向管理权的不同，中共中央只管理中央各部委和地方省级干部，省级党委也将干部任命权力逐级下放到地市级和县区级，中管干部为在中共中央组织部备案的干部，其任免权在中共中央；省管干部的任用权在省委组织部，范围为省属部门正副职、下辖地级市市委常委及人民政府正副市长、下辖县（市、区）委书记和县（市、区）长等。层级化还体现在不同级别干部任用需要向上级管理部门进行请示报告，上级党委（党组）、组织（人事）对下级任用干部负有监督责任。各级党委通过干部任用权管理官员的任命，下级党委（党组）通过游说的办法向上级党委（党组）表达对干部任用的意见，互动的结果与下级党委（党组）掌握的政治资源以及政治业绩有关。
2. 过程维度的干部任用权：集体决策与个人负责
权力过程是权力的具体运作方式，从整体上看，干部任用是“组织（人事）部门分析研判和动议-党委（党组）提名-职能部门推荐-组织（人事）部门考察-党委（党组）集体决策”的过程。各个权力主体之间基于法定程序、既定规则开展互动。权力过程主要依赖于同级纪检监察机关、巡视机构的监督以及权力主体的内部制约。具体而言，干部任用过程呈现有限公开、党委内部酝酿等特征。有限公开主要体现为在干部任用的一系列过程中，针对干部的动议、民主推荐、考察、酝酿、讨论决定等环节通常只在领导层面公开，且参与主体不能泄露任用信息，否则视为违反组织纪律。党委内部酝酿贯穿干部选拔任用全过程，各级党委按照干部管理权限，依照党委议事民主集中制原则，实行集体领导与个人分工负责相结合的决策过程。例如党委会议召开前存在就议决事项进行酝酿的过程，即“党委主要负责人对会议议题先行交换意见，统一思想认识，为开好会议做好准备”。党委决议方式为党委成员逐项发表意见，以口头、举手、无记名投票或者记名投票等方式表决，书记、行政一把手、分管组织工作的副书记、组织部长、纪委书记五人小组为这个过程的重要主体。党委集体讨论的民主集中制，以集中为内核，程序上体现民主的精神，以民主来降低集中的决策风险。
▍非制度化运作下的干部任用及其裂变式腐败
总体而言，我国的干部任用权呈现单向、集权型权力结构特征，上级在干部任用中的决定权较大；权力过程各环节独立性较弱，在上级控制下容易出现制度空转现象。正是这些制度上的不足，使得部分官员利用职权突破任用过程的法治化程序，在非制度化运作的过程中形成由下级官员向上级蔓延的裂变式腐败，继而形成若干个团体依附系统，造成官员晋升的“劣币驱逐良币”现象。
1.干部任用权的非制度化运作
干部任用有一套既定的权力运行机制，权力主体在权力行使过程中的变通空间有限。但在大量的干部任用腐败案例中，规范的干部任用制度在实际过程中并未得到有效执行，非正式权力运行充斥其中，产生诸如考核标准失衡、目标替换、主动索贿等非制度化运作现象。
其一，干部任用领域考核标准失衡。地方与中央之间存在委托—代理政治关系，由于委托人——代理人之间的信息不对称，作为代理人的地方会利用已经得到的授权拓展自己的权力。党政机关的归口管理制度，意味着除了干部任用权，地方党委还承担经济发展的关键任务或阶段性工作。在相当长一段时期内，中央对于官员考核的主要取向是经济增长考核指标，地方政治精英群体将经济绩效作为彰显政绩和向上获取更多政治资源的砝码。官员内部考核与控制呈现结果导向、人格化的趋势，上级依照下级提供的信息进行考核和控制。对于官员个体来说，能否取得让上级看得到且易衡量的经济绩效决定了个人的政治升迁。例如，上级对干部候选人进行考察时，德是其中重要的组成部分，体现在考察材料、干部选拔任用工作纪实表上，评价要点不仅包括政治立场、思想政治品质、党性修养、接受教育、组织观念和执行民主集中制等方面的情况，甚至还列出德行反向测评指标。但从干部党纪处分文本中看到的却是与德相悖的情况，如“生活上腐化堕落，大搞钱色交易，道德败坏”，“目无道德法纪，甘于被‘围猎’，把公权力变为谋取私利的工具”等，凸显干部任用过程中选拔标准与实际情况的失衡。
其二，干部任用的公共目标被替换为谋取私利的工具。政治决策往往不是取决于决策的整个过程，而是取决于决策过程的某个环节和某个人的意志。上级党委是干部任用的决策、执行、监督主体，领导干部选拔任用中的决策实现的是职位的配置，拥有职位即掌握了调配公共资源的权力，若将这种权力视为实现个人私利的工具，腐败者就有了以非法手段谋取这种稀缺职位的动机。在权力失范的条件下，由于某一机构和某一个人的权力超越了制度和法律的束缚，就可能将干部任用的公共权力异化为个人私权，将任用权力的过程异化为谋取利益的权力交易。实践中，干部任用权中党委（党组）与组织（人事）部门的核心地位，往往会演化为党委（党组）一把手与组织（人事）部门一把手的个人权力，复合集权异化为个人专权，出现因人设岗、操控过程等现象。由党委（党组）集体讨论确定干部任用人选的党委集体决策机制，名义上是任用权集体负责制，实际上是关键少数人掌握决策权，陷入“集体决策失灵”。
其三，掌握干部任用权的核心主体主动索贿。在干部任用权的分配上，上级党委（党组）拥有控制权、监督权等正式权威和否决权、干预权等控制权威。党委（党组）在选拔干部时依赖于组织（人事）部门的推荐，组织（人事）部门负责干部任用的具体过程，大多数情况下组织（人事）部门会根据党委（党组）的偏好来拟定候选人，在党委（党组）无特别意向人选时，组织（人事）部门的酝酿和推荐意见显得尤其重要。而在干部任用领域的腐败案例中，个别党委（党组）和组织（人事）部门主政官员的实际表现与其所接受的职权委托不一致，利用职权突破任用过程的法定程序，进行人情交换甚至主动索取贿赂。2013—2019年间落马的142名中管干部中，有140人的罪名为受贿罪，地方党政主要领导成为下级官员和企业家“围猎”的对象。接受贿赂的党委主要负责人在党委会讨论干部任用之前，以酝酿的形式达成某种共识，致使讨论决议变为走过场、走形式。
2. 裂变式腐败：官员团体依附共同体的形成
干部任用权的非制度化运作将解构或化解制度规定的权力结构与权力运程，造成个别领导干部非法控制任用权的后果，由此导致人事权依附性强、制度实际约束力下降等，给干部任用腐败带来便利，裂变式腐败就是在这样的情境下产生并发酵的。
腐败裂变式扩散是指腐败从个体到群体再到更大群体的扩散过程和倍增现象，它反映了腐败的迅速扩散对政治体制破坏的严重性。在官员普遍关心晋升的情形下，干部任用权的非制度化运作，形成一个由利益共享、利益输送构成的既相互保护又相互制约的团体依附系统。官员团体依附系统脱胎于“一把手”对干部任用权公共属性的歪曲、下级对干部任用权复合集权性的曲解，形成于团体依附系统内下级对上级的经济贿赂、语言贿赂等，并通过系统内的忠诚度控制得以巩固发展。从构成、行为、过程等维度来看，团体依附系统有如下特征：（1）它既存在于官员与官员之间，也存在于官员与商人之间，从大量案例来看，混合型系统即官官、官商混合是一种普遍形态；（2）对于加入系统的官员来说，系统内的人要优于系统外的人，存在群体内偏爱；（3）团体依附系统内个体之间既有互相保护、互相协助又有互相钳制、相互抗衡；（4）团体依附系统不是一成不变的，会随着群体内生态和群体外环境而不断推进，可能与其他圈子形成或共谋或斗争的关系，形成裂变式扩散。
官员团体依附系统的运行逻辑为团体忠诚度控制和唯政绩的目标导向，通过歪曲、感染、仿效、蒙蔽等一系列方式，将名义上逻辑缜密的选拔干部的制度安排转化为实现领导个人意志的工具，突破干部选拔任用的制度化程序，造成干部选拔的非制度化运作，导致大量腐败潜伏期官员得以晋升。首先，控制者在干部酝酿、初选环节，破坏公共权力的基础，通过歪曲干部任用制度攫取私人财产，维护小团体利益、平衡各种权力关系。其次，当干部任用制度被歪曲时，示范机制开始发挥作用，诱发更多权力主体在干部任用权运行过程中寻租。再次，随着层层寻租链的形成，原本依靠非法上位的个体成为领导干部后，会倾向于把这种生态变得更加恶化，更多的腐败潜伏期官员得到提拔和获得更大的发展空间。适者生存、趋利避害的本能会让一个正常的官员在制度的歪曲下成为腐败的主体，开始仿效这种寻租行为。相对稳固的权力关系网络结成后，团伙内的官员有自我强化的内驱动力，继而攫取资本、拉拢腐蚀更多官员，巩固捍卫既得利益。团体依附系统内的上位官员也会不断扩张关系网络，对于干部任用条例规定的推荐范围以外的领域或职位，也会不遗余力予以控制。最后，腐败潜伏期官员晋升对官场风气、官员的社会公信力危害极大，当某一地区的政府、社会中充斥着“劣币驱逐良币”“逆淘汰”的情景，基层群众不再对组织、权威产生信任，兴起的自然是干部任用权的非公共运用和对法治的践踏，干部任用权所产生的消极效应也会延伸至经济、教育等领域。
▍干部任用裂变式腐败系统的类型及其生成逻辑
将选拔“忠诚、干净、担当”的干部这一公权力歪曲为实现个人利益和个人政治意志的手段，破坏了公共权力的基础。将干部任用的复合权力曲解为党委一把手或组织部门一把手的权力，由此催生、催化了官员团体依附系统的初成，造成干部任用的制度运行结果与设计目标之间的偏差。而在裂变式腐败系统内，上级出于何种考量致使腐败潜伏期干部得以提拔，以及这种考量的生成逻辑是什么，是需要深入阐释的问题。
1. 效率优先型：政绩考核压力下对腐败潜伏期官员的包容
德才兼备是官员晋升的重要标准，“德”正向评价要点多为“政治立场坚定、坚持民主集中制、党性修养好、忠于职守、秉公用权、家庭关系融洽”等模糊性指标，没有一种简单的量化方法来测定官员的德行指标是否完成，所以实践中往往设定德行反向指标，即以最低标准来衡量干部是否达到要求。“才”更多表现为“能、勤、绩”的合集，既包括工作创新、业务能力、敬业精神等，也包括履职成效、解决热点难点问题的能力等，干部的才能体现在转型升级与质量效益、民生改善与社会保障、文化发展与科教进步、平安建设与环境保护等方面。对官员能力的测评有量化的指标，且不设上限。在“德有下限、能无上限”的干部任用考察体系下，上级的政绩导向和下级为晋升而出政绩的行动逻辑，引发了对干部德行的选择性忽视，从而在一定程度上增强了地方官员的廉政风险，扩大了腐败潜伏期官员发展的空间。
从政府组织角度来讲，面对上级政府对下级政府的多任务发包，下级政府出于政治晋升激励形成对上负责的行动逻辑；而面对不同地区间发展的竞争，地方政府面临巨大的绩效压力，经济业绩突出的官员成为选拔重点。在经济增长目标管理机制之下，有一套特定的政府行为体系，一般而言，中央制定的经济增长速度是一个全国标准线，地方政治精英为获取丰厚的政治资本和亮眼的政治表现，有动力在中央政府发布的经济增幅基准线上层层加码，向下级政府层层发包，而要确保完成甚至超额完成目标任务，需要有能力的政策执行者。对于承担地方治理重要责任的地方党政领导来说，选拔出能够对地区经济发展带来益处的官员，实现经济增长管理目标，有助于凸显自身政治业绩。在“下管一级”的干部任用制度下，省委省政府的业绩是由辖区内所有下级党委政府的业绩共同组成的。作为上级的省委省政府更多关心地市县的业绩，即能否为所在省份带来经济、社会、文化等方面的效益。政绩出干部展现了地方官员在政绩激励下的行动逻辑，经济锦标赛下隐含着效率优先兼顾廉洁的非法治化选择，追求经济政绩也会导致主政官员忽略法治建设。
从官员个体角度来看，一方面，在地方政府将经济绩效作为考核官员重要指标的背景下，均有在竞争激烈的干部队伍中获取晋升筹码的动机。在科层制结构中，上级对官员所负责的活动存在信息不对称的情况，官员为上级领导提供的信息是有选择性的，在强调以经济绩效为目标的背景下，经济增长是显性指标，且容易衡量；而廉政目标是隐性指标，难以充分掌握和客观衡量。因而经济绩效成为衡量官员政绩最直接的量化指标，在一定程度上消解了对政治观、品行的考察。另一方面，在以经济建设为中心的高速发展时期，制度的完善速度落后于问题的产生速度，一些制度甚至成为发展效率的阻碍，官员需要在效率与规则之间进行权衡取舍。在以公有制为主导的经济体制下，地方政府掌握一定的经济裁量权，具有经营土地、开发区建设的多重经济任务，官员在具体实践中易突破法治规则，遵从经济逻辑优先原则。
2. 政治控制型：团体依附下的忠诚度控制与潜伏期官员任用
“由于结构上把政治代表与行政服务不加区隔地融合在一起，中国政治官僚制内部存在着政治忠诚与胜任能力之间的严重紧张”。在团体依附系统内部，官员个体依赖对上级领导的追随而获得政治资本、职位升迁和物质财富，通过与上级领导建立稳定的特殊关系实现个人利益，因而在实践中将对政治信仰的忠诚变成了对上级领导的个人忠诚。
为确保公共权力的正确行使，国家制定了一系列制度来规范领导干部廉洁从政，制度规定设置了较低的界限。在权力主导的资源分配模式下，部分官员能够通过超常规和非程序正义的做法，以人情、金钱等方式突破行政制度约束，摆脱外部监督的掣肘，较快获取资源以接近目标。这类官员能够以高效率获取上级官员的信赖，但在从下往上升迁过程中也不可避免地沾染突破法治的“原罪”。在中国情境下，“官员个人在公共领域和私人领域的违背社会道德、法律和传统规范的行为，都会被认为是腐败行为”，干部公共领域和私人领域的违法或不道德行为均可能成为上级控制的手段。在团体依附系统内部，上级官员以忠诚度控制作为思想控制的权力。在此情境下，揭发腐败官员的违法行为，对团体而言鲜有利益回报甚至会引发依附系统内的塌方，因而上级往往采取掩盖或虚化的态度。团体依附系统内的一些领导也借由对团体成员的控制将系统向前、向上推进，从而谋求更大的利益。
3. 权力寻租型：跨越公权边界的谋利型交易与潜伏期官员任用
作为源头性腐败的买官卖官成为腐败潜伏期官员晋升的一大主因，公职人员通过非法收受他人财物或主动向他人索取财物，利用职务权威突破干部任用过程的法治化程序，从中谋取利益，此即塞缪尔·亨廷顿所谓的“用政治权力来换取金钱，用金钱换取政治权力”。以S省原省委常委、省委秘书长N为例，其买官卖官主要发生在2003—2011年任职L市市长、市委书记期间，在调查中，有30人（其中有29人是党员干部）给他行贿，遍及L市所辖全部13个县市区。这些党员干部在给N行贿的同时，也在收受下属党员干部的贿赂。这种行为的发生主要分三个阶段：第一阶段，地位不平等引发官员心态转变，初步形成官商相互支持的关系网。官员政治地位与商人经济地位之间的落差，导致官员心态发生转变，希望通过寻租方式换取平衡。第二阶段，官商关系网从下往上蔓延，并从经济领域渗透至政治领域。官员以入干股的形式获取经济利益，或通过帮助商人摆平企业发展过程中的障碍获利；商人也会资助官员晋升，以获取官员未来的帮助。在这个利益共同体中，企业会通过官员权力在资源审批、资源整合、土地征收以及社会关系疏通等方面获取利益。官员在升迁过程中需要花钱“公关”时，企业就充当买官卖官资金中介，甚至在各方利益团体中充当中间人的作用。第三阶段，地方主政官员带头进行权钱交易，形成恶劣示范。官员被“围猎”的过程是从突破受贿“豁免底线”开始，一旦突破底线，就从选择性受贿逐步变为习惯性受贿。第四阶段，制度设计的干部选拔任用标准虚化，送钱多少成为干部提拔的标准。下级想获取升迁时，就向上级主动提出隐晦表达，在获取积极回复信号后按照“行情”送钱。但在形式上，官员的任免还是按照严格的组织程序进行，至少一切都要看上去“合理合规”。“书记说出来，组织部长记下来，碰头会上定下来，常委会上念下来，墙上一周贴下来，过场这样走下来”，这种政治环境会影响不少官员的心态和行为，他们从期望落差到心态发生变化，从认知转变再到行为转变，一步步成为权力异化市场的一份子。
在异化的干部任用权力市场，作为上级领导者扮演甲方角色掌握干部任用权及其他稀缺资源，而具有晋升需求的官员则充当乙方的角色，这种简单的供需关系构成了买卖双方交换的基础。谋利型寻租行为形成了一个“企业家-下属官员-乙方官员-甲方官员”权力寻租链，企业家基于竞争性经营与干部所掌握的资源配置权、土地开发权形成合谋关系，乙方官员为谋求官职的进步而向企业家索贿并向上级官员行贿，干部任用权力成为了商品和等价交换物。
如果一个官员在步入仕途晋升通道的第一步就伴随着贪污、贿赂等违法行为，那么其取得权力后必定会期待攫取更多财富。在科层制权力结构中，作为一个相对低层次系统的甲方可能是相对高层次系统的乙方，官员层层贿赂，一个系统上方有更高级别的系统，系统具有不断向上推进的内驱动力，从而使非制度化运作成为干部任用的实际运行规则。谋取官职的源头性腐败必然造成系统内的官员个体更多考虑上级领导的需求而形成唯上的政治逻辑，严重破坏当地的政治生态和发展环境。
需要特别指出的是，本文所列的干部任用裂变式腐败系统的三种类型在现实中并非完全割裂，而是存在相互交融的情况。
▍结论与讨论
干部是公共政策的执行主体，干部的素质和能力是国家治理能力和治理水平的重要指标。中国特定的制度安排决定了地方政府掌握经济发展和社会管理的多数资源，而公共资源的有效运作需要依靠政治精英群体来完成。为此，中央确立了一套程序公正、目的明确的选贤任能制度，官员可以凭借工作实绩和道德考察，获取政治晋升机会，成为有为政府和高效市场的推动力量。然而，基于对腐败干部的案例分析，发现个别干部在已然违反法律的情形下依然得到晋升，凸显地方政府干部任用权的失控，剖析这背后的深层次逻辑，可以为防止公权力专断滥用提供样本借鉴。从制度角度分析，干部任用体系诸如选拔体制、交流机制、群众基础考察机制、领导小组讨论机制等设计较为严密合理，如果仅从社会风气、官本位思想等角度解释这种腐败情况，可能会将现实问题简单化。干部任用制度本身并不会造成腐败行为，是行使权力的腐败官员将公权力进行了非公共运用。权力主体会依据制度情境进行感知和判断，由此引发权力运行方向的变化。
基于对腐败官员案例的观察和实证调研，本文从权力结构—权力过程的双重维度入手，对干部任用权进行解构。结构维度来看，干部任用的提名权、推荐权、建议权等虽然掌握在不同主体手中，但党委（党组）及其组织（人事）部门仍掌握权力核心；过程维度来看，干部任用权的各个环节的互动性较弱。在集权型权力结构和趋向单向的权力过程中，掌握或有能力影响任用权的官员个体，一旦利用职权突破法治化程序，极易造成干部选拔的非制度化运作，具体表现为干部选拔标准失衡、公权力目标替换、主动索贿等，将名义上逻辑缜密、环环相扣的选拔贤能制度转化为谋取群体利益的工具，由此导致下级官员向上级蔓延的裂变式腐败，形成官员之间的团体依附系统。在这个系统内存在三种运行逻辑：一是政绩考核压力下的效率优先导向。在团体依附系统内，官员晋升德、能、勤、绩、廉中的“能”，被歪曲为敢于突破法治规定采取非常规手段发展经济的魄力，而这些习惯于非程序正义的官员获得晋升后会越来越偏离正常轨道，这种政绩观在某种程度上是对官员腐败行为的虚掩。二是以鼓动忠诚为主的政治控制导向。在系统内廉洁不是首要的行为约束，对上级忠诚才是最首要的目标，上级通过政治升迁、经济诱惑、情感羁绊等一系列方式实行忠诚度控制，从而培养一批对上位者忠诚度高的成员，在这种情形下，领导干部揭发官员的腐败行为对其无益，反而能够通过不揭发来形成合谋关系。三是谋利型交易下的职位寻租导向。掌握干部任用权的官员对于企业家而言掌握资源配置权，对于下级官员而言掌握任用权，无论是企业家作为主体的行贿买官或是官员为了升迁的向上行贿，揭发基于自身利益而形成的关系链对行贿受贿双方均无益处，因而买卖信息更难获取，行贿受贿关系粘度较高，双方形成的合谋关系更加牢固。通过以上分析，试图勾勒出腐败裂变式系统内地方政府的选官逻辑和干部任用权失控的深层次原因。本文从学理层面对腐败潜伏期官员为何以及如何能得到晋升进行了分析，从逻辑推导上并不能得出腐败官员团体依附系统不断扩大和增多的趋势。未来亟须在干部任用领域构建决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力运行体系，形成以党委（党组）为核心、组织（人事）部门有效执行、社会媒介等多元主体共同参与监督的权力运行体系，保障权力高效率运转的同时防止权力专断滥用，丰富中国特色功能性分权体系的理论建构。
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