近日，预算法修正案草案获通过，明确地方政府发行债券，举债规模须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准，人大立法和监督地位的提升，意味着建立现代财政制度正迈出实质性一步。
预算制度改革对中国深化经济改革具有深远意义。一方面，预算能力是国家能力的重要支撑，预算是推进国家治理的重要手段。因此，建设现代财政制度推进国家治理现代化，必须加强预算制度建设。另一方面，行政体制改革，由经济建设型政府向提供公共服务型政府继续转变，也需要我国政府预算制度改革的配合。
在全国人大修改《预算法》过程中，原本拟将该法第28 条做大幅度修改，对地方政府发行债券从原则上禁止、例外特许的模式，改为原则性准许、例外禁止的模式，这是一个重大突破。原《预算法》第28 条规定： “地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”在《预算法》约束下，自改革开放以来，直接以地方政府的名义发行债券从2009 年才开始，2009 年至2011年的发行规模每年2000 亿元，2012 年升至2500 亿元，2013 年升至3500 亿元。
然而，由于财税体制改革滞后，地方政府年度预算形式上平衡，不列赤字，实际上大量的政府性债务在体外循环。《预算法》很大程度上被架空，甚至形同虚设，导致大量的财政机会主义。 本质而言，中国的经济体制改革实际上是一个“分权”的过程。一方面， 通过市场化改革和现代市场经济体系的建立，政府逐步退出竞争性领域，使这些领域的资源配置主要由价格和竞争机制来实现；另一方面，在政府体制内部，中央也逐步向地方放权，无论是早期的财政包干制，还是后来的分税制，都使得地方拥有了一定程度的实际自主权。
但是这种分权还只是局部的分权，或者说是一种不彻底的分权改革。首先，中国式分权并没有赋予地方独立的税权。其次，中国式分权没有在地方层次上形成水平制衡，这也就意味着中国式财政分权并不是在一个公共财政的架构下进行的分权，而仅仅是在一个等级管理体系中的权利划分。特别是地方政府在不透明、软约束环境下举债融资形成庞大债务，债务和金融风险不断累积，给宏观经济运行带来了周期性和结构性的困扰。根据审计署最新统计，截至2013 年6 月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105,789.05 亿元，比2010 年底增加38,679.54 亿元，年均增长19.97%。可以说，隐性负债是中国面临的最大的中长期风险。
首先，中国已经形成了一个“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的完整的隐性担保体系。这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但它们却是一种隐性的预算外开支或责任；其次，地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。
因此，此次《预算法》修正明确强化人大立法和法律监督地位对于约束政府财政扩张具有重大意义。然而，尽管政府预算框架基本形成，但与现代财政体制建设要求还相距甚远。未来的预算程序必须从传统的“自下而上”为主转变为“自上而下”为主。要形成提供公共服务和保障民生的公共服务型预算，而不是行政干预市场的建设与调控型预算；要形成规范和监督政府收支行为的法治型预算，而不是强化政府预算管理权力的管理型预算。
就当前我国的政府预算制度改革目标而言，强化权力约束机制，完善监督机制和提高财政资金使用效率，注重绩效评估可以说均是十分重要的改革目标。首先，须以“全口径预算”为突破口实现预算管理制度现代化。在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一和均衡，建立规范透明的资金往来渠道，同时尽可能把专项资金变为预算内资金，纳入人大监督范畴。
其次，完善政府资产负债表管理。定期统计地方政府现金流动性的数据表，可以与地方负债表形成动静结合的评估体系，更全面地反映地方负债情况；应增加固定资产以及固定资产折旧、国债未来还本付息负担、社会保障基金的未来负债、政府担保形成的隐形债务等方面的内容，这不仅与预算改革相配套，而且可以增加政府资金的使用透明性和效率。特别要建设公开透明的预算制度，在扁平化的国家治理框架下，构建纳税人参与预算编制、执行和决算的有效机制，提高预算透明度，保证纳税人对预算的监督落到实处。
最后，必须尽快增加编制中期滚动预算和临时预算。在宏观预算层面，中国公共预算体系应超越年度预算的时间框架，建立中期支出框架并嵌入总额控制，应对某些支出实行长期预算。同时，应将或有负债逐步纳入预算。目前我国只编制年度预算，容易使政府只考虑短期利益，不利于长远规划、科学配置和统筹调整财政资源与收支政策。国际上很多国家都在编制年度预算的同时编制3至5年中期滚动预算，它可以使政府将几年的财力综合起来统筹规划，更好地配合国民经济和社会发展计划的执行，提高政府预算的前瞻性、连续性、可控性。
(责任编辑：DF127)
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