素有“经济宪法”之称的预算法8月31日最终完成首次大修。预算法降生20年，首次大修耗时10年，中央与地方及部委之间围绕大修的利益博弈可以想见。
新预算法“新”在何处？抑或说围绕大修所作利益博弈将对日后生产重大影响的改动之处有哪些？笔者以为着重于以下三条：
第一，地方发债合法化。老预算法不允许地方拥有发债权，其法理依据在于按国家现行政体，地方政府不是独立的经济社会法人。因为要发债必需有兜底手段，而兜底手段无非三条：一是发行货币，二是开征新税，三是变卖政府资产。而按现行政制，这3项兜底手段均不允许地方政府行使。然而，通过使用变通手段，地方政府这些年尤其是2008年全球金融危机以后，不但明着暗着大量“发债”，而且债务规模已突破10万亿元。所以，与其正道不通走邪道，不如允许地方有条件发债并对其施以规范与监管。新预算法对地方发债开口子，虽说实出无奈但又不失妥协之务实。
按国际通行做法，地方债与国债一样，其发债机理都是政府替纳税人举债然后再由纳税人新的税收来偿还债务本息。中国与国外之不同，在于另有政府基金、国企生产经营红利、卖地收入在紧急情形下可挪用于偿还债务本息。而且，在实际运作中，卖地收入往往充当着偿还债务本息的第一来源。也许正因为如此，尽管老预算法禁止地方发债，但中央政府对这些年愈演愈烈的地方违法发债，始终未下达过直接而公开的“禁发令”，以至于最终“养虎为患”。
新预算法对地方发债开出口子，同时对地方债的“借管还”赋于相应的法律约束。至于这种约束的实际效果，笔者没有体制内财政学者所诠释的那般乐观。法律是否真能管住地方政府乱发债之“手”？还得由日后的事实加以验证。
第二，全口径预算管理成为新预算法的一大突破。老预算法对政府收入实施窄口径管理。除了税收之外，其余地方基金收入，国企生产经营性收益、行政收费收入、卖地收入、罚没款收入、国有资产经营和租赁收益等，均游离于预算法监管之外。殊不知，这一大块“游离性收入”在经济发达的东部地区，至少占到政府税收总量的六成左右，就是在西部欠发达地区，也占到政府税收的二至三成左右。这是“跑、冒、滴、漏、截、挪、贪”等财政腐败的重灾区，亦是权力私分、自肥的主要支出来源，也是各级政府、政府部门、国有企事业单位，普遍层层设置“小金库”的根本动因之所在，同时还是“三公腐败”(区别于通常的“三公”支出)的主要走账渠道。若新预算法真能从此切断上述集体性或团体性腐败之渠道，那么新预算法功莫大焉、善莫大焉。
第三，取消“财政专户”，统一纳入国库。眼下，县以上政府及政府部门，以各种名目设置的所谓“财政专户”数量超过18万个，专户内常年性不受同级预算监管的资金多达3万亿元。如果算上各类国有企事业单位变相设置的所谓“财政专户”及沉淀的资金，数字将更让人匪夷所思乃至瞠目结舌。
预算法大修四易其稿，全国人大常委会经四轮审议才好不易勉强完成大修，其最大利益博弈就围绕着“财政专户”是否该取消并统一纳入国库监管展开。这些年，由于“财政专户”泛滥成灾，国家事实上已形成了归各级财政各自管理的“第二国库”。鉴于央行是垂直管理体系，财政是分级管理体系，故而，惟一正宗的央行国库只须一个，而财政“第二国库”却有“一群”。在“群”的上下夹击和游说下，预算法大修草案二审稿，一度欲将“第二国库”合法化。由于央行坚决抵制，三审稿看似和稀泥，实乃把矛盾上缴。直到四审稿，终于旗帜鲜明地取消现有“财政专户”统一纳入国库。
新预算法明年元旦起施行，围绕新预算法各类配套实施细则之制定，新的博弈将再次激烈开启。博弈之结果，将在很大程度上或正面促进或负面拖累新预算法的实施效果。(作者系上海财经评论人士)
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