上周末十二届全国人大常委会第十次会议通过了修改预算法的决定，给出了解决地方债务问题的答案：赋予地方适度举债权，对地方债实施分类管理和规模控制，厘清政府和企业的责任并公开政府资产负债表。对此，上海证券研究所总经理助理兼宏观策略部首席分析师胡月晓、广发银行金融市场部利率及衍生交易主管欧阳健在接受中国证券报记者采访时均表示，本次修改案草案的关键看点就是要建立对地方政府债务的刚性约束机制，未来地方政府举债的透明度将会提高。这在有助于进一步化解地方政府债务问题的同时，从长期来看预计将引发债市的新变局。
地方举债将迎来刚性约束
中国证券报：此次全国人大推出预算法修正案草案的地方债务背景，应该怎样理解？对于未来各级地方融资举债有哪些长期影响？
胡月晓：就全国而言，当前全国政府负有偿还责任债务和政府性债务的负债率分别在40%上下，以财政收入为比较基准的债务率指标则在110%上下；可以说，政府债务比较严重，用经济术语讲就是政府杠杆水平较高，市场普遍担心这种状态不可持续。在我国的分税制体制下，中央、地方间财权和事权背离现象比较突出。相对于西方的服务型政府，由于我国政府的“建设型”定位，各地建设资金不足只能通过各种负债解决，经济快速发展必然伴随有各地债务的快速增长。
本次修改的重要看点就是要建立对地方政府债务的约束机制，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，接受上级行政和上级立法机关的监督。可以预见，未来地方政府举债的透明度会大大提高。
欧阳健：此次第四稿不但对政府预算全口径体系建设、预算公开等方面立法外，对地方政府举债也进行明确规定。今年以来，我国宏观经济回暖步伐磕磕绊绊，财政收入增速放缓，房地产走弱的重压之下，地方政府偿债压力越来越大。在这样的背景下，新预算法明确规定地方政府举债权限、范围，也是在进一步化解地方政府债务问题，让债务关系透明化和避免债务的无序扩张。
此次的修正稿，对未来各级地方融资举债的规定非常明确，省级地方政府被赋予发债权利，且发债规模要经国务院审批。其融资需求可以得到国务院的支持，并接受监督，信用等级得到提升，从而也实现了从省级到地市级财
政预算的透明度。而省级以下政府，在“除本法规定外，地方各级政府不得以任何形式举借任何债务”的规定下，对已发行债券的兑付问题则与其自身的的偿债能力关系较大。
融资模式料将显著改变
中国证券报：后续地方举债模式如何演变？会否逐步发展为省级地方政府自主发债叠加市政债发行的模式？
欧阳健：未来地方政府举债将以省级政府自主发债为主的模式进行，并明确规定举债范围、规模、管理方式、资金用途等方面。地方政府举债规模被大大限制，以往的老债可能需要省内财政转移支付逐步替换，降低利息支出。
城投债在未来会逐步受限，但还是需要看最终预算法的落实情况如何。直观上看，新预算法需要过渡时间，地方政府举债方式转变的道路或许很漫长，庞大的债务存量需要逐步解决，很难一蹴而就。在这个过程中更重要的是财政透明。中央政府希望看到平台融资方式消失，以省级地方政府自主发债和市政债模式代替现有的城投债融资模式，但在实现这种模式之前首先要解决的是已经存在的庞大地方政府债务问题，在这个过程中是否会产生其他变化，难以预计。因此，最后究竟会如何演变还是要看具体的落实情况，目前难以有结论性的观点。
胡月晓：在政府仍然大量承担建设任务的情况下，地方融资前景并不仅仅是政府预算管理变革的问题，还与产业政策和投资政策高度相关。政府直接发债形式会出现变化，但新的地方自主发债和市政债等可能还无法取代城投债。城投债筹集的是建设性资金，以政府发债形式筹集建设资金，只能是一种补充形式。从规模上看，现有的超4万亿的成投规模，地方政府也无力发债接替。整体而言，一方面现有的平台贷(银行借贷)、市场发债等形式均会延续；另一方面，通过开放投资项目的形式(产业管制放松)走招商引资的路线，引入股权性的资本或次级资本，也会成为各地融资的创新形式。
中国证券报：本次新政对未来一段时间债市二级市场的具体影响会体现在什么方面？
欧阳健：对于这次预算法的修正，已经在市场的预期之内，因此对债券二级市场预计不会有太剧烈的影响。存量城投债中，评级较高的，省级政府发行的债券信用等级得到提升，在地市级债务中，拥有相对较高收益率、偿债能力较强的高等级品种将得到青睐。而低评级城投债还需要面对新融资受限的影响，所以仍然需要关注。
另一方面，既然中央对于地方政府融资要开正门堵偏门，则意味着省级地方债供应量未来将明显增加，其估值水平必然被推高，债券流动性也会越来越好。而之前接近甚至低于国债的发行利率，只是地方政府干预债券发行的结果，并非市场的公允定价。随着发行量的增大和市场化程度的提高，地方政府债券的发行利率势必要修正至合理水平。
胡月晓：预算法修改实际上强化了对地方财政纪律的约束，这对市场过去认为城投有政府担保很安全的观念，形成了直接冲击，或引发城投产品的分化走势，城投债会逐渐回归信用债的本质。整体而言，城投债安全命系再融资一线，短期无风险、长期则有隐忧。另一方面，短期之内省级地方政府发债规模可能难有快速增长，在预算法强化财政约束和财税制度中央集权性质不改变情况下，估值水平也难得到修正，利率仍然会相对于同期限固息国债。
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